ÖPP und die schwarze Null!

Nachdem bereits seit längerer Zeit allgemein bekannt ist, dass für den geplanten Neubau eines Feuerwehrgerätehauses im Süden der Gemeinde auch die Möglichkeit einer Realisierung in der Form einer ÖPP in Betracht gezogen wird, halten wir die Zeit für eine etwas grundlegendere Betrachtung dieses Phänomens für gekommen.

An den Anfang der Ausführungen stellen wir die Aussage, dass wir ÖPPen grundsätzlich kritisch bis ablehnend gegenüberstehen, und dies aus folgenden Gründen:

Klassische ÖPP-Projekte sind nahezu ausnahmslos teurer - soll heißen: kommen die öffentliche Hand und damit den (Steuer-)Bürger teurer zu stehen - als bei Eigenbesorgung durch die öffentliche Hand mit klassischer Finanzierung. Das liegt zum einen daran, dass kein privater Investor so günstige Finanzierungsbedingungen bekommt, wie die öffentliche Hand; er hat also höhere Finanzierungskosten. Zum anderen erwartet jeder private Investor - völlig legitimerweise - einen realistischen Gewinn, was bei der öffentlichen Hand natürlich nicht der Fall ist.

Wenn also bei identischen Leistungsbeschreibungen, gleichen Erstellungs-, Betriebs- und Erhaltungskosten, der eine höhere Finanzierungskosten hat und zudem einen Gewinn erwirtschaften muss, wie kann er dann wirtschaftlich günstiger sein als der, der sowohl die günstigeren Finanzierungskonditionen hat, als auch keine Gewinnerzielungsabsicht hat? Unter normalen Umständen geht das nicht. Wenn dennoch immer mehr ÖPP-Projekte wie Pilze aus dem Boden schießen, dann liegt unseres Erachtens der Verdacht nahe, dass da etwas faul sein könnte.

Zwar arbeiten ganze Heerscharen bestens organisierter Lobbyisten mit teilweise äußerst kreativer Wirtschaftsmathematik daran, ÖPP-Wirtschaftlichkeitsberechnungen schönzurechnen, am Ende müssen jedoch spätestens die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder immer wieder feststellen, dass sich die schöne vorher errechnete Vorteilhaftigkeit der ÖPP-Realisierung nicht nur nicht bestätigt hat, sondern ins Gegenteil umgeschlagen ist. Wer sich detaillierter informieren möchte, dem empfehlen wir den „Gemeinsamen Erfahrungsbericht zur Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten“, veröffentlicht von den Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder vom 14. September 2011.

Nun aber zur grundlegenderen Betrachtung:

In einem der reichsten Länder Welt, Deutschland, zerfällt die Infrastruktur - und das trotz seit Jahren übersprudelnder Steuereinnahmen. Erstens: Wie kann das sein? Zweitens: Was ist zu tun?

Die erste Frage ist leicht zu bantworten: Schäuble hat (s)eine heilige Kuh gefunden, die so genannte schwarze Null. Und darauf hat er sich festgesetzt, hütet diesen Schatz wie Onkel Dagobert und rückt nichts raus. Für schlechte Zeiten braucht er’s, sagt er.

Und wer ihn fragt, wo den die vielen Milliarden herkommen sollen, die dringendst für die analoge (Brücken, Autobahnen, Bundes-, Land-, Kreis- und Gemeindestraßen, Schulen, Kindergärten, Gefängnisse usw.) und die digitale (schnelles Internet) Zukunft/Infrastruktur benötigt werden, bekommt die Zauberformel ÖPP oder PPP aus dem Hut gezaubert.

ÖPP, Öffentlich Private Partnerschaft, ist dasselbe wie bzw. die deutsche Übersetzung von PPP, Public Private Partnership. Was haben wir als normale Menschen darunter zu verstehen? Einfach ausgedrückt - und ohne auf die unterschiedlichen Varianten einzugehen - heißt das zunächst: Die öffentliche Hand beauftragt nicht selbst ein Unternehmen mit der Durchführung der Vorhaben, vielmehr erstellt ein privater Investor das jeweilige Projekt und die öffentliche Hand mietet es dann an (bei Gebäuden) bzw. der private Investor erhebt eine Gebühr für die Nutzung (Mautgebühr für Brücken, Straßen, usw.).

Vorteil? Erstens bei Schäuble, der behält ‘sein’ Geld; zweitens beim privaten Investor, der macht sicheren Gewinn, quasi eine Gelddruckmaschine; drittens oberflächlich - und nur so - gesehen, bei der öffentlichen Hand, die etwas zu bekommen scheint (dem Wähler etwas ‘schenken’ kann), was sie sich ansonsten angesichts leerer Kassen nicht leisten könnte.

Nachteil? Bei demjenigen, der die Rechnung bezahlen muss. Und wer ist das? Na klar, wie immer der Steuer-, Gebühren-, Mautzahler. Wie könnt’ es anders sein?!

Aber sehen wir uns die Sache doch einmal genauer an. Wir glauben, es dürfte sich lohnen.

Vorab eine Anmerkung: Wo immer sich in diesem Text Zitate mit Seitenangabe finden, handelt es sich um Stellen aus dem oben bereits vorgestellten „Gemeinsamen Erfahrungsbericht zur Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten“, veröffentlicht von den Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder vom 14. September 2011.

Am Anfang steht das Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung öffentlicher Gelder. Daraus ergibt sich zwingend, dass die Vorteilhaftigkeit der ÖPP-Beschaffungsvariante gegenüber der Eigenbesorgung der öffentlichen Hand in jedem Einzelfall objektiv und transparent nachgewiesen werden muss und zwar über die gesamte Laufzeit (Lebenszyklusansatz) [Seite 1]).

Auf ihrer Konferenz im Mai 2006 haben die Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe zudem beschlossen, dass die öffentliche Hand sich Projekte, die sie sich konventionell finanziert nicht leisten kann, ebensowenig als ÖPP-Projekte alternativ finanziert leisten darf. Der Grund liegt darin, dass die laufenden Zahlungsverpflichtungen, die bei ÖPP-Projekten an die Stelle von Zins- und Tilgungslasten der konventionellen Finanzierung treten, künftige Haushalte in gleicher oder ähnlicher Weise belasten [Seite 1]. Mit anderen Worten: ÖPP-Projekte dürfen keine Ersatzlösungen sein, um es sich trotz leerer Kassen dennoch - vordergründig - gut gehen zu lassen.

Zur Sicherheit ist auch die Aufsichtsbehörde im Spiel. Weil die im Rahmen von ÖPP-Projekten im kommunalen Bereich gegenüber dem Privaten eingegangene Verpflichtung der Kommune zur Zahlung des Leistungsentgelts über die Vertragslaufzeit im Allgemeinen ein kreditähnliches Rechtsgeschäft ist, muss das Rechtsgeschäft der Aufsichtsbehörde angezeigt und von ihr genehmigt werden [Seite 4].

Nach Maßgabe der Haushaltsgrundsätze der Haushaltsklarheit und -wahrheit ist zudem das gesamte finanzielle Volumen über die Vertragslaufzeit je ÖPP-Vorhaben transparent und nachvollziehbar in den Haushalten darzustellen. Das beinhaltet u.a. Angaben über die Haushaltsstellen, die Bezeichnung des Objektes, die Gesamtinvestitionskosten, den Finanzierungsverlauf (in Vorjahren bereits geleistete Zahlungen, in den kommenden beiden Jahren fällige Zahlungen und die künftigen Belastungen pro Jahr), die Vertragslaufzeit, den Kaufpreis bei Vertragsende sowie die Höhe der Gesamtausgaben [Seite 4].

Es sind also schon einige Sicherungsmechanismen eingebaut, die missbräuchliche bzw. rechtswidrige Verwendungen öffentlicher Gelder verhindern sollen. Aber wie sagt doch eine alte Weisheit? Jedes noch so gut formulierte Gesetz ist nur so gut wie die Kontrolle seiner Einhaltung.

Worauf hat also z.B. eine Opposition zu achten, wenn sie ihrer Aufgabe der Kontrolle der Regierung gerecht werden und sicherstellen will, dass ein Projekt wirklich nur dann als ÖPP verwirklicht wird, wenn dies nachgewiesenermaßen und zweifelsfrei die wirtschaftlichere Lösung ist?

Sie muss sicherstellen, ob bzw. dass

  1. der konkrete Investitionsbedarf tatsächlich besteht [Frage: Brauchen wir wirklich ein neues Feuerwehrgerätehaus im Süden der Gemeinde?]

  2. das Projekt grundsätzlich auch konventionell, also mit Eigenmitteln realisierbar wäre [Frage: Könnten wir es auch in Eigenregie und mit Eigenmitteln bauen?]

  3. das Projekt überhaupt für eine ÖPP geeignet ist [Frage: Ist das Projektvolumen hoch genug und sind die Vorgaben nicht so detailliert, dass der private Investor kein Interesse mehr hat?]

  4. eine seriöse Machbarkeitsstudie erstellt und den Entscheidungsgremien frühzeitig kommuniziert wird

  5. eine vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung erstellt und den Ent-scheidungsgremien frühzeitig kommuniziert wird

  6. beiden Varianten die gleichen Rahmenbedingungen und Planungsgrundlagen zugrundegelegt werden

  7. hinreichend detaillierte, unmissverständliche und umfassende Leistungsbeschreibungen und Ausschreibungsunterlagen erstellt werden

  8. eine verifizierbare endgültige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung erstellt und den Entscheidungsgremien frühzeitig kommuniziert wird

  9. nachvollziehbare, realistische Kosten für die konventionelle Variante angesetzt werden, damit ein aussagekräftiger Kostenvergleich mit den ÖPP-Kosten erfolgen kann [so genannter PSC = Public Sector Comparator]

  10. eine vollständige und fehlerfreie Vertragsgestaltung erfolgt und den Entscheidungsgremien frühzeitig kommuniziert wird

und noch vieles mehr. Es handelt sich um ein komplexes und kompliziertes Gebiet. Deshalb ist es insgesamt von grundsätzlicher Bedeutung, dass kompetente und vertrauenswürdige externe Experten das gesamte Verfahren begleiten - leider ist die Grenze zwischen Beratung und Lobbying manchmal fließend, etwa weil ein bestimmter Ausgang einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mit der Hoffnung auf Anschlussaufträge einhergeht - und das gesamte Verfahren durchgängig transparent gestaltet wird in dem Sinn, dass Rat und Ausschüsse ständig auf dem Laufenden gehalten werden.

Dafür zu sorgen, dass vorhandene und notwendige Informationen den Entscheidungsgremien jeweils zeitnah und vollumfänglich zur Verfügung stehen,
Zahlen, Annahmen und Vorgaben kritisch zu überprüfen und zu hinterfragen,
dafür zu sorgen, dass vorläufige Bewertungen im Laufe des Verfahrens fortgeschrieben und aktualisert werden,
den Experten auf die Finger zu schauen, damit sie nicht in Lobbying abgleiten,
so sicherzustellen, dass den Entscheidungsgremien eine verlässliche Basis zur Verfügung steht, wenn sie entscheiden müssen, welche Variante die wirtschaftlichere, die vorteilhaftere für die Gemeinde ist, denn für diese müssen sie sich nach den Vorgaben des Haushaltsrechts entscheiden, egal welche es ist,
darin besteht unserer Überzeugung nach die Aufgabe, die WiR zu erfüllen hat und nach bestem Wissen und Gewissen erfüllen wird.

Zusammengefasst: Wir bleiben bei unserer grundsätzlich kritischen Haltung gegenüber ÖPP; sollte sich jedoch im konkreten Einzelfall aufgrund verlässlicher Daten zweifelsfrei erweisen, dass eine ÖPP ausnahmsweise einmal tatsächlich die wirtschaftlichere Lösung ist, dann werden wir uns dem nicht aus prinzipiellen Gründen verschließen dürfen, da wir ansonsten in Konflikt mit dem haushaltsrechtlichen Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung öffentlicher Gelder kämen.
Zunächst geht es aber erst einmal darum, für Transparenz und zuverlässige Informationen, Daten und Zahlen zu sorgen. Und daran arbeiten wir.